农村集体产权制度改革的目标是建立符合中国特色社会主义市场经济要求的集体经济运行新机制。中国特色社会主义市场经济体制是中国特色社会主义道路探索中的伟大创举，充分体现了市场经济竞争有序的核心精神。但这一体制绝不意味着完全市场化、自由市场化。党和国家通过《宪法》《物权法》《土地管理法》等一系列法律法规，对中国特色社会主义市场经济的公有制性质进行了有效保障和充分体现。推进农村集体产权制度改革，必须适应中国特色社会主义市场经济要求，精准落实中央《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称中央《意见》），坚守好法律政策“五条底线”，确保改革方向正确。
坚持党的领导不动摇——领导底线
《宪法》规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。《党章》规定“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。《村民委员会组织法》规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”。具体到农村集体产权制度改革，中央《意见》明确把“坚持党的领导”作为基本原则特别提出，要求必须坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施。
坚持农民集体所有制不动摇——所有制底线
《宪法》第六条明确规定“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，确立了集体所有制在国家经济制度中的基础地位。农民集体所有制的核心是农村土地的集体所有制。《宪法》《土地管理法》明确规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。习近平总书记在2013年中央农村工作会议上明确“坚持农村土地农民集体所有”，并强调“坚持农村土地农民集体所有是坚持农村基本经营制度的‘魂’”，指明了集体所有制的制度底线。坚持农村集体所有制不动摇，不能把集体资产分光吃净、一分了之。农民通过改革获得的集体资产股权或份额，是参与集体收益分配的依据，而不是分割集体资产的凭据，不能以改革之名把集体经济改少了、改没了、改弱了。
坚持农村土地承包关系长久不变——承包关系底线
《农村土地承包法》明确规定“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”，党的十九大报告要求“保持土地承包关系稳定并长久不变”。按照中央《意见》，这次集体产权制度改革股份量化的重点是集体经营性资产，没有硬性要求承包地参与改革。但对于集体资产空壳村来讲，承包地是仅有的可利用的集体资源要素。一些空壳村采取了统一经营农民承包地的方式发展集体经济。这些村必须按照法律要求，尊重农民土地承包经营权，不得随意调整和改变土地承包关系，由集体经济组织与农户签订合同，依法流转经营。对统一经营承包地的村组，可以在集体内部设置承包地股，股权配置以确权登记的承包地为依据，所产生收益由承包农户单独分配。
坚持农民集体财产权益保护不动摇——财产权益底线
中央《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（中央〔2016〕28号）规定“完善农村集体产权确权和保护制度，切实防止集体经济组织内部少数人侵占、非法处置集体资产，防止外部资本侵吞，非法控制集体资产”。其关键在于建立农村集体财产权益保护机制，重点做好以下四点。
一是规范股权设置。按照中央《意见》，农村集体产权制度改革只设置集体股和成员股。集体股设置与否由成员集体民主决定。成员股以集体经济组织成员权为前提设置，主要体现集体所有制下成员权利平等，兼顾集体资产形成中个人劳动贡献和计划生育等因素，平衡不同群众合法利益。可设置个人股、劳龄股、贡献股、计生补偿股、贫困优先股等股权。需要注意的是，改革后农村集体经济组织建立的股份合作制，不同于工商企业股份制。在决策机制上，实行一人一票，体现民主决策、民主管理的特点；在利益分配上，秉承公平公正的原则，主要体现社会主义公有制劳动联合的特点；在经营机制上，体现股份制经营灵活的特点。
二是严格区分权益股和发展股。一些地区同步推进农村集体产权制度与“三变”改革，出现了权益股和发展股混合设立的问题，形成一些改革隐患，必须要严格区分，及时规范，防止相互侵犯权益。所谓集体资产权益股，是依据农村集体产权制度改革政策，农民依法获得的集体资产股权，是农民参与集体收益分配的依据，具有封闭性和社区性特点。所谓集体经济发展股，是指集体、个人、企业以自有资产、资源、资金、技术等参与投资经济项目所获得的股权，是参股主体参与经营分红的依据。集体经济组织凭入股资本多少在“三变”改革项目中分红，所获分红在集体内部按照集体收益分配办法和成员持股进行分配。参与“三变”改革经济项目的企业和个人不得依据经济投资在集体经济组织内部分享股份。
三是慎重设置资金股。集体经济组织立足发展需要可以在成员股名下设置资金股。按照农村集体产权制度改革封闭性要求，资金股设置要以尊重农民意愿为前提，严格执行“全员参与、人人平等、封闭运营”的原则。集体经济组织内部成员不得多占股权，集体经济组织外部单位个人不得在集体内部参股。同时，为避免资金股挤占其他股权收益，资金股要按照资金实际收益进行分红。集体经济组织募集资金股要避免增加农民负担，所募集资金投资要稳妥谨慎，注意风险防控。
四是保护好少数人权益。农村集体经济组织成员权是农民享有集体财产权益的前提。由于各地农村集体成员形成历史复杂、构成类别较多、地区差异性大，中央没有明确集体成员界定政策。陕西地区参考省高院《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会纪要》，明确集体经济组织九种人具有成员资格和五种人丧失成员资格，对嫁城女等七类人集体收益分配权利作出规定。处理少数人成员权益问题，要严格按照“有法依法、无法依规、无规依民”的优先序进行处理，对确无法律政策依据的，提交村民（代表）大会民主决议，民主决策要秉承民意，宜宽则宽，应确尽确，避免伤害少数人利益。
坚持尊重农民意愿不动摇——主体底线
农民是农村集体产权制度改革的主体。中央《意见》明确要求“尊重农民群众意愿”“真正让农民成为改革的参与者和受益者”。改革要注意把握两点：一是农民自愿而不强迫。实际工作中，农民被迫同意、被迫签字、被迫流转土地、被动改革的问题依然存在，必须引起重视，要坚决防止和克服。二是严格执行民主程序。改革重大事项、重大举措必须召开村民大会民主讨论，形成共识，不能图省事简化程序事项。开会讨论中还要注意防止少数人操纵会议，避免发生侵害集体和农民利益的问题。
“五条底线”是农村集体产权制度改革相关法律政策的集中体现，是深化农村集体产权制度改革必须恪守的准则，是改革成功的基本保证。应以“五条底线”为准则，自觉检视，主动对标，及时规范，大胆创新，放活经营，确保改革方向正确，确保农村集体经济运行高效有序，农民及早获得实实在在的收益。
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